Komentář zákona 89/2012 Sb., občanský zákoník, § 490

 Nahoru[Veřejný statek]

Komentované ustanovení definuje veřejný statek jako věc určenou k obecnému užívání. Předchozí právní úprava žádnou podobnou definici neobsahovala.

Vymezení veřejného statku v § 490 je zcela odlišné od toho, jak na veřejný statek nahlíží jiné vědní obory. Tak například ekonomie považuje za veřejný statek takovou entitu, která není ani vylučitelná (tzn. nelze zabránit lidem v používání veřejného statku), ani rivalitní (tzn. užívání statku člověkem nevylučuje ani nesnižuje užitek pro ostatní lidi).¹

Jako kritérium pro posouzení, zda je věc veřejným statkem, zvolil zákonodárce v § 490 hledisko užívání. Bez ohledu na to, kdo je vlastníkem věci (a zda vůbec věc vlastníka má²), je tak věc veřejným statkem, pokud je určená k obecnému užívání, tj. užívání veřejností. Podle důvodové zprávy je přitom rozhodující stav zamýšlený, nikoliv faktický³ (tomu odpovídá též formulace "věc určená k obecnému užívání" – kurziva autorka).

Určení k obecnému užívání věci může být dáno jak aktuálně projevenou vůlí vlastníka věci (který například přenechá část pozemku k obecnému užívání), tak dlouhodobě zažitým užíváním (obecné užívání určitého pozemku veřejností jako cesty "od nepaměti"). Příklady veřejného statku ve smyslu § 490 tak mohou být lesy,⁴ pozemní komunikace,⁵ chodníky⁶ apod. Z povahy věci se bude jednat převážně o věci nemovité.

Souhlas vlastníka věci určené k obecnému užívání

Skutečnost, že věc je veřejným statkem z hlediska § 490 tedy představuje faktické omezení vlastnického práva vlastníka věci (je-li tu vlastník věci), neboť vlastník nemůže ze své vůle a bez dalšího vyloučit její tzv. obecné užívání.

Podmínkou ústavní konformity veřejnoprávního institutu omezující vlastnické právo bez současného poskytnutí náhrady je souhlas vlastníka věci s jejím obecným užíváním (srov. například závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudku ze dne 30. 9. 2009, sp. zn. 5 As 27/2009, či v rozsudku ze dne 2. 5. 2012, sp. zn. 1 As 32/2012; shodně též závěry Nejvyššího soudu uvedené v rozsudku ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, či ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002). Tento souhlas může být výslovný i konkludentní (srov. závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 2. 5. 2012, sp. zn. 1 As 32/2012, uveřejněném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 2826/2013) a zavazuje jak aktuálního vlastníka, tak jeho právní nástupce.

Obsah vlastnického práva vlastníka věci je pak omezen tím, že věc je určena k obecnému užívání, přičemž vlastník věci již ex post nemůže tuto skutečnost změnit svým jednostranným (soukromoprávním) jednáním (srov. závěry Nejvyššího soudu v rozsudku ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005).

Veřejný statek a veřejné prostranství

Definice veřejného statku podle § 490 se částečně prolíná s veřejnoprávní úpravou veřejného prostranství, jímž jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru (srov. § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Takto vymezená veřejná prostranství naplňují současně definiční znaky veřejného statku podle § 490.

Ve vztahu k veřejným prostranstvím judikatura dovodila, že je-li jako veřejné prostranství užívána věc, jejímž vlastníkem není obec, aniž by byl smluvně upraven vztah mezi vlastníkem věci a obcí, pak užíváním veřejného prostranství obci vzniká bezdůvodné obohacení, které je obec povinna vydat vlastníkovi věci. Tedy obec je povinna vydat náhradu za obecné užívání veřejného prostranství (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 8. 2017, sp. zn. 28 Cdo 4208/2016; ve vztahu k hlavnímu městu Praze pak srov. například rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 11. 2. 2014, sp. zn. 28 Cdo 2030/2013, či ze dne 2. 12. 2009, sp. zn. 28 Cdo 1127/2009).

Judikatura vztahující se k užívání veřejného prostranství zároveň zdůrazňuje nutnost rozlišování veřejnoprávního a soukromoprávního důvodu jeho užívání. Soukromoprávní důvod užívání veřejného prostranství neimplikuje veřejnoprávní důvod téhož.

Proto například vlastník či nájemce (případně jiná osoba, jíž svědčí soukromoprávní důvod užívání) pozemku, na němž se nacházejí vyhrazená parkovací místa, je vůči obci povinen odvádět místní poplatky za užívání těchto parkovacích míst stejně jako kterákoliv jiná osoba. Soukromoprávní užívací titul zde tedy veřejnoprávní povinnost nevylučuje (srov. například odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, publikovaného ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod publ. č. 1934/2009).

Obecné a zvláštní užívání

Obecné užívání veřejného statku (tzn. neomezené užívání věci, k němuž není nutné žádné zvláštní povolení, typicky shora zmiňované příklady užívání lesa či pozemní komunikace) je třeba odlišovat od užívání zvláštního, k němuž je naopak nutné povolení příslušného orgánu (srov. například § 25 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích; typickým příkladem zvláštního užívání je povolení k dočasnému záboru chodníku).

Užívání veřejného statku jako subjektivní právo jednotlivce

Je diskutovanou otázkou, zda obecné užívání věci může být subjektivním právem jednotlivce, tedy zda právu jednotlivce na užívání veřejného statku odpovídá konkrétní povinnost vlastníka věci, která je veřejným statkem, v tomto užívání nerušit a zda se jednotlivec může domáhat ochrany takového práva vůči vlastníku věci, která je veřejným statkem.

Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 6 Ans 2/2007 dovodil, že i kdyby institut veřejného užívání (v dané věci se jednalo o užívání veřejné cesty) nebyl nadán subjektivním právem jednotlivce, "musí (...) existovat veřejné subjektivní právo těch, kteří veřejnou cestu pravidelně užívají, (...) z toho důvodu, že daná komunikace zajišťuje přístup k jejich nemovitostem či umožňuje určitý způsob využití těchto nemovitostí" (srov. odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, sp. zn. 6 Ans 2/2007).

Ovšem spíše než to, zda veřejné (obecné) užívání naplňuje podmínky k tomu, aby bylo spojeno se subjektivním právem jednotlivce, soud zde zvažoval potřebu ochrany vlastnického práva těch vlastníků, kteří potřebovali užívání veřejné komunikace za účelem jediného možného přístupu ke svým nemovitostem, a dovodil, že se – pro vymezenou skupinu jednotlivců (zde právě pro vlastníky nemovitostí, kteří měli přístup ke svým nemovitostem výlučně přes veřejnou cestu) – o subjektivní právo jedná.

Z. Pulkrábek rozlišuje neomezený okruh osob, které mohou veřejný statek užívat, a dále užší kategorii jednotlivců (uživatelů), kteří jeho užívání potřebují k realizaci nějakého svého práva (typicky vlastníci nemovitostí, kteří potřebují užívat veřejnou cestu k přístupu ke svým nemovitostem). Dovozuje přitom, že u této užší skupiny osob je obecné užívání zároveň jejich soukromým subjektivním právem, neboť tito jednotlivci mají možnost…